Viviendas en Uruguay: evolución histórica, vacancias y desafíos actuales

(escuchar columna radial)

Crecimiento histórico de viviendas versus población

En Uruguay, el parque habitacional ha crecido a un ritmo mucho mayor que la
población a lo largo del último siglo. En 1908, el país contaba con aproximadamente
151.000 viviendas para una población cercana al millón de habitantes, lo que implicaba
una vivienda cada 7 personas. Para el Censo 2023, Uruguay alcanzó 1.659.048
viviendas registradas para una población de 3.499.451 habitantes. Esto significa que
el número de viviendas se multiplicó por 11 desde 1908, mientras que la población
sólo creció 3,4 veces en el mismo período. En la actualidad hay aproximadamente una
vivienda cada 2 habitantes, evidencia de un notable incremento relativo del stock
habitacional.


Además, el censo ofrece una fotografía precisa sobre las formas de tenencia de las
viviendas en Uruguay. El 57% de los hogares son propietarios de la vivienda que
habitan, lo que confirma la persistencia de una cultura de propiedad relativamente alta
en el país. Sin embargo, uno de cada cuatro hogares (25%) vive en condición de
inquilinato, lo que muestra el peso creciente del mercado de alquiler, especialmente
en las zonas urbanas. A su vez, un 12% ocupa la vivienda como usufructuario u
ocupante sin título de propiedad, mientras que un 5,2% reside en cooperativas de
vivienda, modalidad con fuerte tradición en Uruguay y vinculada a políticas de acceso
colectivo al hábitat. El 0,4% restante no declaró su situación de tenencia.
La diferencia entre el crecimiento de viviendas y de población se explica por varios
factores. Por un lado, las familias uruguayas son hoy más pequeñas: el tamaño
medio del hogar pasó de casi 6 personas a comienzos del siglo XX a unas 2,5
personas en la actualidad. Esto se relaciona con cambios demográficos (disminución
de la fecundidad, envejecimiento poblacional) y socioeconómicos (más hogares
unipersonales, familias nucleares más reducidas, mayor poder adquisitivo). En 1963,
solo el 11% de los hogares eran unipersonales, mientras que en 2023 casi 3 de cada
10 hogares (29%) son de una sola persona, lo que incrementa la demanda de
viviendas por persona.


Otra razón del incremento en viviendas es la mejora en las condiciones
habitacionales a través de políticas de vivienda en décadas pasadas. Uruguay
implementó planes de construcción masiva de viviendas (por ejemplo, MEVIR) para
reducir el déficit habitacional histórico. Como resultado, muchas familias que antes
convivían en una misma casa hoy disponen de viviendas separadas. Esto elevó el
número de viviendas ocupadas sin un incremento equivalente de población. Además, a
medida que mejoró el nivel de vida, creció la adquisición de segundas residencias o
casas de veraneo, especialmente a mediados y finales del siglo XX, algo que influyó en
el aumento del parque total de viviendas.

En síntesis, el Uruguay actual no solo tiene más habitantes que hace 115 años, sino
también muchísimas más casas por habitante que entonces. La relación
viviendas/persona cambió radicalmente: de una por cada 11 personas en 1908 a
una por cada 2 personas en 2023. Este cambio refleja tanto logros en habitabilidad
(hogares más pequeños, más viviendas disponibles) como nuevos desafíos, en
especial el fenómeno de las viviendas desocupadas, que analizaremos a continuación.


Viviendas ocupadas, vacías y de uso temporal según el Censo 2023


El reciente Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2023 brinda una
radiografía actualizada de la situación habitacional en Uruguay. De las 1.659.048
viviendas relevadas en todo el país, aproximadamente 4 de cada 5 se encuentran
ocupadas como residencia permanente. En efecto, el 80,5% de las viviendas están
ocupadas por al menos un hogar, lo que deja cerca de 19,5% de viviendas no
ocupadas de forma permanente. Sin embargo, es importante distinguir la naturaleza
de esas viviendas no ocupadas, ya que no todas son “vacías” en sentido estricto.
Una parte importante del stock no ocupado corresponde a viviendas de uso temporal
(también llamadas de fin de semana o de temporada). Según los datos del INE, 8,4%
de todas las viviendas del país son de uso temporal, es decir, están destinadas a
vacaciones, descanso o solo se habitan ocasionalmente (por ejemplo, casas en
balnearios), mientras que el 11% restante están desocupadas por otros motivos.


En números absolutos, esto significa que alrededor de 139 mil viviendas se usan
esporádicamente (segundas residencias), y aproximadamente 182 mil viviendas
estaban vacías al momento del censo.


¿Por qué Uruguay presenta casi una quinta parte de sus viviendas sin habitar de forma
permanente? Las razones varían: una parte se debe al turismo y segundas
residencias, otra al desfase entre oferta y demanda inmobiliaria (casas construidas
o en venta que aún no han sido ocupadas), y otra a la pérdida de población en
ciertas zonas (casas que quedaron vacías por migración o fallecimiento de sus
ocupantes). Estas causas tienen fuerte componente geográfico, como veremos en la
siguiente sección.

Desigualdades territoriales: viviendas vacías por departamento

Los datos del censo 2023 revelan grandes diferencias territoriales en la proporción
de viviendas desocupadas. No es un fenómeno homogéneo: hay departamentos con
altísimas tasas de viviendas no ocupadas y otros donde la gran mayoría de las casas
están habitadas. Esto refleja contrastes en el uso del suelo, dinámicas demográficas
locales y actividades económicas predominantes (como el turismo) en cada región.
En términos generales, Montevideo es el departamento con menor porcentaje de
viviendas desocupadas, dado que es el más urbanizado y densamente poblado.
Apenas el 10% de las viviendas en Montevideo están vacías (o sea, cerca del 90%
ocupadas). En el extremo opuesto, los departamentos costeros orientados al
turismo presentan las mayores vacancias: Maldonado encabeza con 45% de sus
viviendas desocupadas, seguido de Rocha con alrededor de 42%. En casi la mitad
de las casas de Maldonado no vive nadie en forma permanente, una característica
ligada a la gran cantidad de residencias de verano en balnearios como Punta del Este,
Piriápolis u otras localidades de esa zona.

Otros departamentos del interior muestran niveles intermedios pero también elevados
de viviendas vacías. Por ejemplo, Lavalleja tiene 28% de sus viviendas
desocupadas, Treinta y Tres 27% y Colonia 24%, todos por encima del promedio
nacional. Colonia, con sus atractivos turísticos (Colonia del Sacramento) y cercanía a
Buenos Aires, combina tanto segundas residencias como cierto estancamiento
demográfico en algunas localidades, resultando en esa cuarta parte de viviendas
vacantes. En cambio, departamentos agroprecuarios y fronterizos como Salto (14%
vacías), Paysandú (16%) y Rivera (16%) tienen de las tasas más bajas de viviendas
desocupadas después de Montevideo, indicando un mayor aprovechamiento
habitacional, aunque igualmente implican miles de casas vacías en números absolutos.
Es notable cómo Maldonado y Rocha sobresalen por sus altos valores, superando
incluso a departamentos del interior profundo. Esto se explica por el perfil turístico
costero: en Maldonado 73% de las viviendas desocupadas se utilizan con fines
temporales (casas de vacaciones que permanecen vacías fuera de temporada). Del
resto, una pequeña porción estaba en venta/alquiler (12%) o en construcción (4%). Es
decir, la gran mayoría de las casas “vacías” de Maldonado en realidad son casas de
veraneo. En Rocha sucede algo similar: 57% de sus viviendas desocupadas son de
uso temporal (playas oceánicas con mucha casa de temporada). En Canelones esta
cifra alcanza al 47%. En Colonia, alrededor del 41% de las viviendas vacías se
destinan a uso temporal (fines de semana, turismo). Estos datos confirman que en
zonas turísticas gran parte del stock ocioso no está realmente abandonado, sino
reservado para uso ocasional.

Por otro lado, departamentos como Montevideo o Salto tienen una proporción
mucho menor de viviendas de uso temporal entre las desocupadas. En Montevideo
apenas el 14% de sus viviendas vacías son segundas residencias; en cambio
predominan las viviendas desocupadas por motivos de mercado: un 34% estaban
disponibles para alquiler o venta (indicando alta rotación inmobiliaria en la capital), y
otro 7% en obra o refacción. Canelones, que combina zonas metropolitanas y
balnearias, presenta una situación mixta: 20% de sus viviendas están desocupadas,
de las cuales 47% son de uso temporal (ej. balnearios de la Costa de Oro) pero
también 15% en venta/alquiler y 9% en construcción. Es decir, Canelones tiene tanto
segundas casas de balneario como viviendas vacías por oferta inmobiliaria no
absorbida inmediatamente.

(ver cuadro al final)

En los departamentos netamente del interior (no turísticos) las causas de las viviendas
vacías tienden a relacionarse con la dinámica demográfica. Varios de estos
departamentos vieron decrecer su población en la última década (por ejemplo,
Lavalleja, Flores, Treinta y Tres, Soriano perdieron habitantes entre 2011 y 2023). La
migración interna hacia Montevideo/área metropolitana y la emigración internacional
dejaron viviendas sin ocupar en pueblos y ciudades pequeñas. En parte, eso explica
que en Lavalleja y Treinta y Tres tengan altos porcentajes de viviendas vacantes. En
cambio, Salto y Paysandú, que son polos regionales con economías relativamente
más diversificadas, retienen más población y registran menores proporciones de
vacancias (aunque igualmente alrededor del 14-16%).

Maldonado, Montevideo y Canelones concentran la mayor cantidad de viviendas
vacías en números absolutos, cada uno con del orden de 55 a 70 mil viviendas
desocupadas. No obstante, sus realidades son muy distintas: Montevideo tiene
muchísimas casas vacías en cifra bruta por ser la capital, pero proporcionalmente
pocas (menos del 10%) dado el fuerte uso residencial; Maldonado en cambio tiene casi
la mitad de sus casas sin habitar permanentemente, reflejando su carácter de balneario
turístico; Canelones presenta un caso híbrido con un quinto de sus viviendas vacías.
Rocha, pese a tener menos viviendas en total, exhibe un porcentaje altísimo similar a
Maldonado (más del 40%), mientras que Colonia se ubica en un rango intermedio
(24%).

En otros departamentos los porcentajes de vacancia se sitúan mayormente entre el
15% y el 22%, cercanos al promedio nacional. Por ejemplo, Florida registra un 21%
de viviendas desocupadas, valor muy próximo al promedio país (19,5%). Soriano,
Durazno, Rivera, Artigas, Tacuarembó, Cerro Largo y San José se ubicarían en esa
banda media, sin alcanzar los extremos de Maldonado/Rocha ni el bajo nivel de
Montevideo. En Flores, el departamento menos poblado, la vacancia podría ser
relativamente alta en porcentajes (por la baja base poblacional), aunque su impacto
numérico es pequeño (unas pocas miles de casas). Estas diferencias confirman que las
vacancias habitacionales están fuertemente ligadas al territorio y sus dinámicas:
turismo estacional, crecimiento o estancamiento demográfico, y mercado
inmobiliario local.

Impacto económico y uso del suelo de las viviendas vacías
El fenómeno de las viviendas vacías sin ningún uso tiene múltiples implicaciones
económicas y de ordenamiento territorial. En términos económicos, representa una
ineficiencia en el uso del capital invertido en construcción: miles de viviendas
construidas no están cumpliendo una función residencial continua. La construcción de
viviendas ha sido históricamente un motor de la economía uruguaya –generando
empleo y activando industrias vinculadas– y es muy importante mantener este motor
encendido. En forma simultánea, es también necesario abordar el tema del stock
ocioso de viviendas. Se estima que las más de 90 mil viviendas que están vacantes
propiamente dicha —aquellas clasificadas en la categoría Otros (ruinosas, vacantes o
sin clasificar), es decir, que no corresponden a viviendas de uso temporal, en
construcción/reparación ni destinadas a alquiler o venta— representan cientos de
millones de dólares en capital inmobiliario que actualmente no cumple ninguna función
habitacional. En algunos casos, este capital ocioso podría considerarse un exceso de
oferta relativo en ciertos segmentos o localidades, o bien reflejar expectativas de
renta futura (propietarios que mantienen la vivienda desocupada esperando venderla o
alquilarla en mejores condiciones).

Desde el punto de vista del mercado inmobiliario, un 6% de viviendas
permanentemente vacías a nivel nacional puede incidir en la oferta y precios de
alquiler/venta. Por ejemplo, en Montevideo –donde un tercio de las vacantes se ofertan
en mercado– la abundancia de unidades vacías disponibles podría ayudar a contener
precios, pero muchas de ellas pueden no ser accesibles (por costo o estado) para la
demanda efectiva de sectores medios y bajos. En departamentos turísticos como
Maldonado o Rocha, la gran cantidad de viviendas de temporada vacías fuera del
verano no necesariamente se traduce en viviendas disponibles para residentes locales,
lo que puede incidir en los mercados locales de alquiler: en temporada alta hay
escasez (y mayores precios), y fuera de temporada muchas casas cerradas mientras
habitantes locales pueden tener dificultades para encontrar alquiler permanente a
precios razonables.

El uso del suelo también se ve afectado. Uruguay presenta situaciones de
crecimiento disperso y suburbanización (por ejemplo, en Canelones y alrededores
de Montevideo) a la vez que vaciamiento de viviendas en centros ya edificados. La
existencia de casas desocupadas sugiere que, en teoría, existe capacidad locativa en

algunas áreas, pero quizás no en el lugar o condiciones adecuadas para quienes
necesitan vivienda. Esto plantea interrogantes de ordenamiento: es preferible
aprovechar las viviendas existentes vacías (mediante refacción, densificación de
áreas ya urbanizadas) antes que expandir indefinidamente la mancha urbana
consumiendo nuevo suelo y demandando nueva infraestructura. Sin embargo, muchas
viviendas vacías pueden estar deterioradas, obsoletas o mal ubicadas respecto a
donde se concentra la demanda habitacional y el empleo (por ejemplo, casas vacías en
pueblos rurales lejanos, cuando la necesidad de vivienda se da en Montevideo o en
capitales departamentales).

Además, en ciertas ciudades la acumulación de viviendas vacías en ciertas zonas
puede generar degradación urbana. Casas abandonadas por mucho tiempo pueden
volverse focos de inseguridad o insalubridad, afectando la calidad del entorno urbano.
Esto se ha observado en centros históricos o barrios antiguos donde edificios
deshabitados se deterioran. Por otro lado, en zonas turísticas, barrios enteros pueden
quedar “ciudades fantasma” fuera de temporada, con impacto en el comercio local y
la vida comunitaria en esos meses.

Desde una perspectiva macro, Uruguay no enfrenta un déficit cuantitativo de viviendas
(en número absoluto hay más viviendas que hogares), pero sí problemas de
distribución, acceso y uso eficiente de las viviendas existentes.

Políticas públicas ante las viviendas vacías.
El gobierno uruguayo y los gobiernos departamentales han tomado nota de esta
situación y han implementado –o discuten– diversas políticas para estimular el uso de
las viviendas vacías y atender necesidades habitacionales insatisfechas.
Una de las primeras iniciativas específicas fue a nivel de Montevideo. La Intendencia
de Montevideo creó en 2018 un impuesto a las viviendas deshabitadas, con el
objetivo de desestimular que los inmuebles permanezcan vacíos por largos períodos.
Concretamente, se fijó un adicional del 100% sobre la Contribución Inmobiliaria
anual a aquellas propiedades urbanas que se compruebe que han estado desocupadas
por al menos un año. Para determinar qué vivienda está deshabitada, el criterio es el
consumo mínimo de servicios: se considera vacía si el consumo de agua y/o luz es
menor al 10% del promedio anual, durante 12 meses. Este impuesto pretende
encarecer la tenencia ociosa de la vivienda, incentivando a los dueños a alquilarla,
venderla o darle uso. Medidas similares (gravámenes a la vivienda vacía) se han
utilizado en ciudades de otros países para movilizar stock inmobiliario.

A nivel nacional, entre 2023 y 2025 se avanzó hacia un enfoque más firme frente a las
viviendas vacías y en estado de abandono con deudas. En octubre de 2025, el Senado
aprobó un proyecto de ley que habilita la expropiación de viviendas desocupadas,
abandonadas y con deudas impagas (por contribución, impuestos, etc.), otorgando al
Estado la posibilidad de recuperar estos inmuebles a cambio de condonar las deudas.
El proyecto, que ahora aguarda la votación en la Cámara de Representantes para
convertirse en ley, busca facilitar la reutilización de propiedades que llevan años vacías
cuyos dueños no han podido o querido mantener. Se prevé que las viviendas recuperadas puedan destinarse a políticas de vivienda social o a terrenos para cooperativas. Legisladores de todos los partidos coincidieron en que no se trata de una solución masiva, pero sí de una herramienta útil para rescatar viviendas abandonadas y ponerlas al servicio de familias que las necesitan, priorizando los casos con justificación social, sanitaria o de seguridad, y garantizando el debido proceso y la compensación correspondiente a los propietarios.

En paralelo, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) presentó,
como insumo para la elaboración del Plan Quinquenal de Vivienda y Hábitat 2025-
2029, un documento de discusión que propone aprovechar y recuperar el stock
habitacional existente. En él se plantean líneas para fortalecer los programas de
refacción, ampliación y mejora de viviendas usadas, fomentar la revitalización de
áreas urbanas consolidadas mediante la reutilización del parque ya construido, y
desarrollar una política nacional de alquileres que combine un sistema de alquiler
social con incentivos a propietarios privados. También se prevé el fortalecimiento
de las cooperativas de vivienda y la recuperación de viviendas en desuso, en
particular a través de MEVIR. Estas orientaciones, aún en debate, buscan diversificar
las soluciones habitacionales y reducir la vacancia, ampliando la oferta sin depender
exclusivamente de la construcción nueva.

Otra línea de acción es la regularización de inmuebles vacíos con problemas
jurídicos (indivisos sucesorios, litigios, etc.), facilitando que puedan ponerse en uso.
Muchas casas vacías permanecen así por trabas legales de la propiedad; simplificar y
abaratar trámites de sucesión o registros podría liberar parte de ese stock.

Algunos expertos urbanistas también sugieren contemplar estrategias diferenciadas
según el territorio: en zonas turísticas, aceptar cierto nivel de vivienda de temporada
pero fomentando usos alternativos el resto del año (por ejemplo, alquiler temporal a
estudiantes en ciudades costeras fuera de verano, o coliving para teletrabajadores
extranjeros en destinos turísticos en temporada baja). En zonas rurales o pequeñas
localidades con éxodo poblacional, combinar políticas de repoblación (incentivos para
radicarse allí) con la rehabilitación de casas antiguas puede darle nueva vida a
viviendas vacías y mitigar la concentración urbana.

En conclusión, Uruguay enfrenta el reto de articular políticas de vivienda, territorio y
desarrollo económico para aprovechar mejor su amplio stock habitacional construido.
El país ha logrado algo notable en términos históricos: hoy dispone de más viviendas
que hogares y mejores condiciones habitacionales en promedio que antaño. Sin
embargo, la distribución desigual y el subuso de las viviendas –con miles de casas
vacías en un extremo y familias sin acceso a vivienda adecuada en el otro– constituyen
un problema complejo. Abordarlo requiere políticas públicas integrales: desde
instrumentos fiscales y legales, pasando por incentivos de mercado, hasta planes de
desarrollo local que hagan atractivo habitar las zonas hoy despobladas. Solo así se
podrá cerrar la brecha entre vivienda construida y vivienda habitada, asegurando
que el techo ya edificado cumpla su función social de hogar, motor económico y
elemento vital de comunidades sostenibles en todo el territorio uruguayo.